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2009 06-26

從汽車“召回”實施三週年看我國的產品召回制度

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北京辦公室 馬東曉 安微
 
一、召回制度追溯
 
  屈指算來,《缺陷汽車產品召回管理規定》已經在我國實施已經三週年,回首這個我國首部關於產品召回的行政法規三年來的具體實施情況,期間經歷了幾許風雨,也取得了令人欣喜的成績。
  關於汽車召回制度的誕生其實經歷了很長時間的醞釀。早在20世紀70年代,作爲中國汽車發展戰略中的一部分,當時的國家機械工業部就開始着手研究國外的汽車召回制度,但直到1994年,汽車召回制度草案才被起草,遺憾的是囿於當時我國汽車工業發展的程度,該草案並未被推行。2000年,轟動全國的“三菱帕傑羅事件”不但使擱置多年的汽車召回議題重新引起專家學者及有關機關的關注,而且也使中國的普通消費者第一次對召回制度產生了懵懂的認識。之後,經過多方努力,達6000餘字的《汽車產品召回管理規定(草案)》終於在2002年10月向社會公佈,社會各界對該草案給予了空前的熱情,紛紛建言獻策,飛速發展的中國汽車工業也爲此次草案的施行提供了契機,2004年3月15日《缺陷汽車產品召回管理規定》終於在大家的企盼中正式出臺。從此之後,國外的汽車製造商再也不會以中國無相關規定爲由在全球的召回行動中排除中國市場,中國消費者也會理性地通過制度渠道解決汽車的缺陷問題而不必採取怒砸“大奔”之類的極端手段。
 
  二、汽车召回的效果
 
  事實證明,《缺陷汽車產品召回管理規定》的確不負衆望,在促進我國汽車工業的發展和維護消費者權益方面起到了巨大作用。根據國家質檢總局缺陷產品管理中心的統計:從2004年3月15日至2007年10月底,共有46家汽車企業進行了97次召回,涉及車型104種,召回車輛128萬多輛。短短3年,我國的汽車召回數量便逾百萬大關,雖然這一數據與美國的同類數據想比還有很大差距,但也足以說明汽車企業對於召回制度的認可和重視。三年前,在《缺陷汽車產品召回管理規定》實施之初,許多汽車企業都存在牴觸情緒,它們擔心承擔不了召回的經濟壓力以及害怕引起消費者誤解,總是猶抱琵琶半遮面。但三菱越野車的遮遮掩掩卻導致其產品一蹶不振,相反國際頂級汽車品牌如賓利、奔馳、寶馬、沃爾沃等不斷召回其缺陷汽車,卻愈加使消費者信賴其產品。實際上,《管理規定》三年來的實施,相比於一系列數字,中國消費者和更多的國內汽車製造廠商認識上的轉變更加具有意義。今天,召回並非意味着汽車質量差而是意味着企業的市場佔有率大、產品安全感強;召回不但不會損害自己的品牌反而會使消費者因廠商負有社會責任而更加信賴。據統計,高達93.7%的消費者對汽車召回制度的贊同率已經使廠家消除了這種顧慮。而且那些已經實施召回的企業也嚐到了召回的甜頭,例如國內首個召回的車型馬自達6,召回後銷量不降反升。另一方面,《缺陷汽車產品召回管理規定》的實施在得到汽車企業贊同的同時,也給汽車企業施加了必要的外部壓力,促使它們必須重視產品設計或生產工藝,完善企業內部管理,提高技術水平,消除產品安全隱患。
  在汽車召回制度實施之後,國家質檢總局緊接着於2004年9月成立了國家質檢總局缺陷產品管理中心,並逐步制定了一系列配套制度,完善了業務流程,積累了工作經驗,2007年8月又頒佈了《兒童玩具召回管理規定》,將召回制度推廣到了兒童玩具業。
 
  三、实施中的不足
 
  雖然《缺陷汽車產品召回管理規定》經過三年多的實施已經取得了可喜的成績,但仍存在一些不足。
  召回方式有兩種,一種是主動召回,一種是責令召回(也稱之爲“影響式”召回)。主動召回就是企業通過自己的售後服務系統反映上來的問題,進行調查試驗並主動採取召回措施。而“影響式”召回則是由缺陷產品管理中心發起,通過消費者投訴,歸納分析一些具有代表性的批量質量問題,並組織專家進行初判認證,一旦發現問題,會立即要求企業出具相關材料進行解釋,而如果企業的材料不能說服專家,那就要與企業一起進行進一步試驗論證。最終的結果如果證明該產品確實存在設計或是批量質量缺陷問題,那就向企業下達通知書,要求其進行主動召回。考慮到企業基本都能夠在缺陷管理中心的通知下采取主動召回措施,因此責令召回更準確地說是“影響式”召回。
  目前,“影響式”召回制度的最大問題是消費者投訴太少。廣大消費者的投訴是“影響式”召回的源泉,而中國消費者缺乏公共安全和公共利益的意識,遇到問題首先想到的就是如何修好,修好了就萬事大吉,很少向有關機關投訴,這無形中就限制了缺陷產品管理中心發現問題的速度,進而也給“影響式”召回的實施造成了極大困難。
  其次,檢測機構不獨立仍然是阻礙缺陷汽車召回制度順利推行的一大難題。雖然《缺陷汽車產品召回管理規定》已經實施三年有餘,但是在建立獨立的汽車檢測中心方面依然沒有進展。目前,國內三家汽車檢測中心中只有天津汽車檢測中心資產已經劃撥國資委,相對獨立,而長春和襄樊兩家汽車檢驗中心分別隸屬於一汽集團和東風集團。試想,國內所有廠商的新車都必須通過這3家檢測中心中的任意一家檢測合格後才能進入市場,如果發現汽車存在缺陷後,還要由這三家檢測中心進行檢測,而且這三家中心中的兩家目前還依附於汽車企業,它們是否能得出客觀準確的鑑定結論尚待商榷。
 
  四、立法中的问题
 
  除了前面實施中的不足之外,召回制度目前尚缺乏法律上的依據,尤其是當前立法機關在制訂“侵權行爲法”,所以有人認爲應當在擬議中的“侵權行爲法”中加入“召回”的規定,但也有學者認爲應當在《產品質量法》中增加關於召回的規定。筆者認爲,只有明確了召回的法律性質,才能夠在合適的法律中確定這一制度。而關於召回的法律性質,即召回是法律責任還是法律義務,目前在法學界也有不同看法。
  王利明教授認爲,召回是生產者的法律義務,因爲(1)它不是損害發生後的結果承擔;(2)它也不是依受害人的請求而發生的;(3)它是針對不特定人的公共救濟措施;(4)它也沒有時效的限制。上述四點使得召回不同於民法上的法律責任,而應當是生產者的合同義務或者法律(行政法規)要求的法定義務。
所以,筆者認爲,召回制度不應納入“侵權行爲法”,而應考慮納入《合同法》或者《產品質量法》中,當然,也有學者認爲應當單獨立法。
  另外,無論是國外幾十年的經驗,還是我國汽車召回三週年的經驗,召回制度都有推廣到更大範圍的必要,從國家質檢總局已經頒佈的《兒童玩具召回管理規定》看,主管機關也確實在這樣做。但召回的管理規定如何避免重蹈“三包”規定的覆轍,不至於每一類產品出現一個“三包”規定,沒有“三包規定”的產品反而成了廠家不負責任的藉口,也是需要主管機關和立法機關注意的。據悉,由國家質檢總局牽頭制訂的《缺陷產品召回管理條例》已經上報國務院,該《條例》將有望打破以往召回規定的範圍侷限,層級低的現狀。
 
  總之,《缺陷汽車產品管理規定》三年的實施無論是在企業層面還是在社會層面和立法層面都發揮了巨大作用。企業已經轉變了對召回制度的牴觸情緒,而且也更加重視產品設計和生產工藝的改進。社會各界普遍認識到任何產品,尤其是高科技產品都不可避免地會存在缺陷,企業實行召回是一件非常正常的事情,也是企業對消費者生命安全負責任的表現。相關立法部門也積累了豐富的實踐經驗,爲今後我國制定統一的缺陷產品管理條例乃至最終完善我國缺陷產品管理制度和召回制度奠定了良好的基礎。
(馬東曉,國浩律師集團事務所合夥人,北京大學法律碩士,全國律協知識產權專業委員會專利分會主席;安微,國浩律師集團事務所律師助理,英國格拉斯哥大學法學碩士。)□
    


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