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2014 09-28

系列解讀之七:私募新規下,創業投資基金優勢凸顯

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上海辦公室 周蒙俊

 

隨着《私募投資基金監督管理暫行辦法》(“《暂行办法》”)的正式頒佈,各類私募基金終於有了較爲明確和完善的監管標準要求。以《證券投資基金法》和中央編辦的授權爲基礎,證監會本次推出的《暫行辦法》其調整範圍涵蓋了私募證券投資基金、私募股權投資基金和其他各類私募基金。而值得注意的是,在《暫行辦法》十個章節四十一條的內容中,又特別安排了一個章節四個條款對私募股權投資基金中的創業投資基金作出了特別規定,而什麼樣的基金屬於創業投資基金?創業投資基金與已存在的創業投資企業是什麼關係?爲什麼要對創業投資基金實施特殊管理?在這些特別規定下,創業投資基金又有何特殊優勢?對於這些業界普遍存在的疑問,下文將給出筆者自己的一些見解:

 

一、何爲創業投資基金

簡單而言,所謂創業投資基金,系主要投資於創業初期小微企業的一種特殊私募股權投資基金。在我國,“创业投资”首見於以發改委爲首的十部委於2005年11月15日聯合頒佈的《創業投資企業管理暫行辦法》,該辦法對創業投資企業的設立和運作等相關事項作了較爲詳盡的約定。隨後,發改委於2006年發出《關於做好創業投資企業備案申請受理工作的通知》,進一步明確了創業投資企業的備案條件和程序,從而在我國形成了早期發改委主導的創業投資企業監管模式。

2014年,跟隨私募股權投資基金劃歸證監會監管的腳步,中央編辦綜合司發出《關於創業投資基金管理職責問題意見的函》,正式明確證監會爲創業投資基金的主要監管部門,並將創業投資企業的稱謂修改爲創業投資基金。本次證監會頒佈的《暫行辦法》即是證監會在取得創業投資基金監管權後首次對此類基金作出的首次規定。

根據證監會在頒佈《私募投資基金監督管理暫行辦法(徵求意見稿)》時隨附的起草說明,證監會系參照國際通行定義和十部委《創業投資企業管理暫行辦法》對創業投資基金作出了界定。即,創業投資基金指“主要投資於未上市創業企業普通股或者依法可轉換爲普通股的優先股、可轉換債券等權益的股權投資基金”。

 

二、爲何對創業投資基金實施特殊管理

如前所述,創業投資基金屬於私募股權投資基金的一類。但是不同於一般的股權投資基金,作爲創業投資基金投資目標的小微企業位於市場失靈領域,如果僅靠市場進行調節,則不利於帶動創業投資的積極性,小微企業產融結合的難度也將大大增加,甚至可能進一步對社會經濟活力造成負面影響。有鑑於此,國際上普遍通過特別立法,對創業投資基金提供政策支持,並對其投資領域進行監管和引導,以鼓勵和扶持創業投資的發展。本次《暫行辦法》中關於創業投資基金的特別規定即是基於前述目的而做出。

 

三、《暫行辦法》下創業投資基金的優勢

從《暫行辦法》的規定來看,在證監會的主導下,創業投資基金的政策傾斜主要覆蓋差異化行業自律和會員化服務、差異化監督管理和便利服務三個方面。雖然《暫行辦法》並未對該三方面的具體政策作出詳細規定,但結合創業投資基金的發展訴求和證監會的監管態度,筆者認爲,創業投資基金比之普通私募基金將存在如下的優勢:

基金業協會職權下的政策傾斜:

1、 組建門檻更低。不同於私募證券投資基金,證監會新聞發言人張曉軍在《暫行辦法》正式頒佈的新聞發佈會上曾透露,對創業投資基金的管理人機構,不強制其加入基金業協會。由此可見,創業投資基金的管理人可以根據其自身的發展要求選擇加入或者不加入基金業協會;換言之,基金業協會的自律規則對創業投資基金及其管理人而言可能無法適用,從而給創業投資基金的運作留出更大的靈活度和便利。

2、 人員門檻更低。在《暫行辦法》正式頒佈的新聞發佈會上,證監會新聞發言人張曉軍同時提到,對創業投資基金的從業人員,不要求其具備基金從業資格。基於此,創業投資基金可選人才範圍更爲廣泛,人才的多樣性也將更爲突出,非常有利於創業投資基金在不同領域內的多樣化投資。

3、 信息報送要求更低。對創業投資基金而言,其所投項目的數量和多樣性可能遠超普通私募基金,爲此,《暫行辦法》第三十六條明確了創業投資基金在投資信息報送上的差異化自律要求。由此可以判斷《暫行辦法》第二十五條對私募基金管理人提出的臨時報告、年度定期報告和審計的較高信息報送要求不完全適用於創業投資基金的管理人。在此基礎上,創業投資基金的運營負擔將大大減輕。

4、 扶持力度高。結合《暫行辦法》第二十九條和第三十六條的規定,基金業協會後續即將出臺的自律規則也將對創業投資基金和普通私募基金作出差異化的規制,並給予創業投資基金及其管理人更大的扶持力度。

證監會及其派出機構職權下的政策傾斜:

1、投資運作及投資退出的便利性。考慮到創業投資基金主要系以股權投資方式投資於未上市企業,證監會已在《暫行辦法》中明確對創業投資基金在賬戶開立、發行交易和投資退出等方面提供便利服務。僅從規定所指向的範圍來看,該等便利服務外延極廣,不僅涉及到創業投資基金在證券市場的投資和退出,甚至可能包括創業投資基金本身在證券市場的證券化發行和交易。雖然《暫行辦法》並未明確該等便利服務的具體內容,但是後續證監會的進一步明確值得創業投資基金的管理人和投資人期待。

2、監管覈查的特殊性。《暫行辦法》中進一步明確,中國證監會及其派出機構對創業投資基金在投資方向檢查等環節,採取區別於其他私募基金的差異化監督管理。筆者認爲,該等監督管理環節的差異應能充分體現創業投資基金在組建、運營和對外投資中的特殊性要求,系對創業投資基金的特殊優惠對待,也將爲創業投資基金的運作提供更大的空間和便利。

 

四、證監會主導下的創業投資基金立法建議

綜合而言,作爲新任主管部門的證監會已明確表露了其對普通私募基金和創業投資基金的不同管理傾向。即,對普通私募基金而言,以監管爲主,主要監管方向爲防範非法集資、利益輸送和過高金融風險;而對創業投資基金而言,則扶持與監管並重。同時,我們也應看到,由於創業投資基金歸屬證監會主管的時間尚短,且在法規層級及部門協調方面也還有待完善,《暫行辦法》在創業投資基金扶持政策內容上的廣度和深度仍是有所欠缺的。筆者建議,在後續可能出臺的《暫行辦法》相關實施細則中,證監會至少還應考慮對創業投資基金以下幾個方面的核心問題作出更爲明確的細化:

1、創業投資基金與普通私募股權投資基金的界定界線。在發改委主管創業投資企業期間,包括財政部、國資委、證監會和社保基金會在內的四部委曾經通過《關於豁免國有創業投資機構和國有創業投資引導基金國有股轉持義務有關問題的通知》以及《關於豁免國有創業投資機構和國有創業投資引導基金國有股轉持義務有關審覈問題的通知》提出創業投資企業所投資中小企業的標準(主要爲豁免國有股轉持義務的標準)。在證監會主管時代,前述標準是否仍然適用?是否延伸適用於所有國有、民營和外資的創業投資基金?即,證監會應在未來的細則中對《暫行辦法》中創業投資基金投資對象的“未上市创业企业”作出更为明确的界定;

2、創業投資企業的認定門檻。原發改委主導模式下的創業投資企業須完成備案手續後方可取得認定;現證監會主導模式下,創業投資基金作爲私募股權投資基金一種特殊類型,是否也須辦理特殊的登記或備案等手續後才能享有相關政策優勢?此外,已根據舊規在發改委完成備案的創業投資企業,其在《暫行辦法》頒佈以後是否能夠自動認定爲創業投資基金?這些問題也秉待證監會在細則中進一步明確。

3、新老主管模式下的已有優惠政策的銜接。自2005年十部委《創業投資企業管理暫行辦法》頒佈以來,經近10年的發展,創業投資企業的相關優惠和扶持政策已相對穩定和全面(包括所得稅優惠、國有股劃轉豁免等),在《暫行辦法》頒佈以後,已有的創業投資企業優惠政策是否適用於在證監會備案的創業投資基金?未來創業投資基金的優惠政策又是否適用於已存在的創業投資企業?同樣亦值得關注。

4、合格投資者標準的適用。合格投資者標準的確定是本次《暫行辦法》的一大亮點,同時,也有不少業內人士認爲《暫行辦法》設定的合格投資人標準是相對較高的。對創業投資基金而言,其規模一般不大,其投資人是否仍需適用《暫行辦法》項下的合格投資人標準,是否會設定特殊門檻要求,也有待證監會進一步確認。

儘管仍留有一些遺憾,筆者仍然相信,以《暫行辦法》爲起點,證監會作爲創業投資基金的主管部門,在跟蹤《暫行辦法》實施效果的基礎上,應會協同其他相關部門對創業投資基金的扶持和發展作出更爲細緻的研究和溝通。隨着《暫行辦法》後續配套細則的陸續出臺以及未來效力層級更高的《私募投資基金管理暫行條例》的頒佈,創業投資基金的優勢應當會得到更爲明顯的凸顯。

 

【作者:周蒙俊,國浩律師事務所律師(上海),英國利茲大學國際商法專業法學碩士】

 



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